"Alaptörvényünk T) cikke szerint, általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet.
Tisztelt Hölgyeim és Uraim!
Jog és politika kapcsolatáról évszázadok, sőt évezredek óta vitáznak bölcs emberek, filozófusok és jogászok, világi és egyházi gondolkodók, fejedelmek és közemberek. Külön diszciplína jött létre a jogtudományon belül, amely a jog és a politika viszonyáról értekezik, ennek a tudományágnak Magyarországon is vannak kiváló képviselői, művelői, akik jogász nemzedékek egész sorára voltak hatással.
Nem akarok szereptévesztésben lenni, nyilván nem azért kaptam felkérést a mai eseményre, hogy jogbölcseleti előadással próbálkozzak, különösen olyan előadók között, akik nálam erre avatottabbak.
Igyekszem tehát megfelelni a várakozásoknak és politikusként, jogász-politikusként, vagy ahogy én jobban szeretem definiálni a magam hivatását, törvényhozóként közelítem meg a kérdést, a jog és politika kapcsolatának témáját.
Mit jelent egy politikus számára a jog? Hogyan tekint a politika a jogra, a törvényekre, mi a jog szerepe a politikában? Megváltozik-e a politikus viszonya a joghoz, ha maga is alakítója lehet? Legitim törekvés-e a politikában a jog alakításának, megváltoztatásának igénye? Mit gondolnak erről a választók? Mi az elvárásuk egy politikussal szemben? Csak a jogászoké a jogalkotás privilégiuma? Nem túl nagy a jogászok befolyása a politikában? Vagy éppen ellenkezőleg, az a baj, hogy a politikusok nem hallgatnak a jogászokra? Szükségszerű a szakmai és politikai szempontok ütközése a jogalkotásban? Mit gondolnak a jogászok a politikusokról és mit gondolnak a politikusok a jogászokról?
Ilyen és ehhez hasonló kérdésekkel szembesültem elmúlt majd két évtizedes országgyűlési képviselői munkám során. Húsz év alatt voltam ellenzéki képviselő, voltam kormánypárti képviselő, igazságügyért felelős államtitkár, és mint hab a tortán, ügyvéd is egy jó ideig. Elhihetik nekem, hogy jog és politika minden konfliktusát, harmóniáját, kudarcát és sikerét ismerem, és nem egyszer saját magamnak tettem fel az előbb sorolt kérdéseket.
Amit jog és politika viszonyáról – szigorúan személyes tapasztalatim alapján, tehát gyakorló politikusként – mondhatok, hogy a jog a politika célja, eszköze, és korlátja is egyben. Cél, eszköz és korlát – hadd bizonyítsam mindegyiket a politikus nézőpontjából:
A jog, mint cél – különösen program formájában – alapvető jelentőségű egy politikus számára. Gondolják csak meg, hányszor halljuk politikusoktól, hogy új törvényre van szükség ilyen vagy olyan témában, hogy majd ha a választók kitüntetik bizalmukkal a politikust, akkor kezdeményezi, támogatja, megalkotja azt a törvényt, amit programjában meghirdetett. Tehát, a jogalkotás – mint cél, a politika természetes törekvése, különösen a modern jogállamokban, ahol a választók számára ismert és világos az az összefüggés, ami a politikai tevékenység és a jogalkotás között van. Még az átlagos műveltségű választó is tudja, hogy a törvényeket az Országgyűlés hozza, az országgyűlési képviselőknek joguk van törvényeket kezdeményezni, ezért ha elégedetlenek a fennálló joggal, akkor el kell menni a képviselői fogadóórára, meg kell győzni a képviselőt, hogy igazságtalanság történt, ez az igazságtalanság pedig csak úgy orvosolható, ha a képviselő törvényjavaslatot nyújt be a Parlamentben. Ez ilyen egyszerű. És valóban, a jogszerűség és az igazságosság gyakran megjelenik a politikusok céljai között, néha szinonimaként, néha egymással szembe állítva, de mindenképpen a fennálló állapotok megváltoztatásának igényével.
A politika tehát mindig az igazságot hirdeti, az igazságot tűzi ki célul, az igazságot minden értelemben, történelmi, társadalmi, gazdasági, szociális és nem utolsó sorban, büntetőjogi értelemben, nem volt még olyan párt, vagy politikai mozgalom, aki ne az igazságtételt tűzte volna zászlajára. Nem vitás, hogy a jog és az igazság kéz a kézben jár, a hétköznapi erkölcs azonosítja ezeket a fogalmakat és elutasítja a jogszerűség és az igazságosság közötti különbségtételt.
Milyen értelemben eszköz a politika számára a jog? Elsősorban a politikai akarat megvalósítása, a végrehajtó hatalom rendeltetésszerű működése feltételezi a jogalkotást, azaz a rendeleti úton való kormányzás magától értetődő eszköze a jog. Felfogásom szerint, a törvénynél alacsonyabb szintű jogszabályok összessége egyértelműen a politikai akaratnak alárendelt, de a törvények által meghatározott eszközei a politikának, nem érdemes a rendeleteken magasabb szempontokat számon kérni.
Mi a helyzet a törvényekkel? Egyértelműen eszközként használja-e a politika a törvényeket? Tapasztalatom szerint, bár nagy a kísértés, hogy a törvényhozó puszta eszközként tekintsen a törvényekre, ezt az egyértelmű politikai akaratnak való alárendeltséget számos tényező kizárja. Itt van mindenekelőtt a hatalommegosztás elve. Ami a törvényhozó számára azt jelenti, hogy sohasem lehet biztos abban, hogy az általa megalkotott törvényt más hatalmi ágak vagy jogalkalmazók úgy és akként fogják értelmezni, végrehajtani, ahogy azt a törvényhozó remélte. Ez nem rendszerhiba, ez nem a törvénnyel való szembeszegülés, hanem az egyes hatalmi ágak, vagy hatalmi tényezők saját alkotmányos hatáskörének gyakorlása, mérlegelés, függetlenség. Ezt a törvényhozó – ha úgy tetszik a politika – nehezen emészti meg, ilyenkor szokott a törvény módosításának eszközéhez nyúlni, mivel – természetszerűleg – másként nem tudja befolyásolni a törvény végrehajtását. Hogy egy közismert példán szemléltessem ezt a jelenséget, ilyen volt a büntetőjogban a középmértékes büntetés története, ami bevallottan és szándékoltan a bírói hatalmi ág, a bírói mérlegelés befolyásolására született, azzal az indoklással, hogy a bírók nem használják ki a büntetési tételkeretet, hanem rendre a büntetés legkisebb mértékéhez közeli ítéletek születnek. Hogy ez a törvénymódosítás elérte-e a célját, arról most nem beszélnék, mindenesetre, az Alkotmánybíróság alkotmányosnak találta ezt az eszközt a politikai akarat érvényesítésére.
A törvények politikai eszközzé válását természetesen a szakmai követelmények érvényesítése is kizárja, vagy legalábbis gátolja. Számos példát tudunk mondani olyan ágazati törvényekre, amelyek megalkotása során a kezdeti politikai szempontokat a szakmai szempontok felülírták, már-már szakmai lobbikról is beszélnek a parlamenti képviselők. Egy időben, ilyen törvénymódosítások születtek az ügyvédi törvény tekintetében, én magam többször fültanúja voltam az ügyvéd-lobbi kifejezésnek, amikor párthovatartozástól független támogatásra talált egy-egy módosítás. Őszinte kíváncsisággal várom az új ügyvédi törvény pénteken kezdődő vitáját, vajon a szakmai szempontok legyőzik a politikai szempontokat, vagy a politika ármánykodásától lesz hangos a Tisztelt Ház. Megjegyzem, amikor a politika összeütközik a szakmával, akkor a szakmai ellentétek már olyan halknak tűnnek, hogy csak a kifinomult hallásúak hallják meg azokat, ilyen volt emlékezetemben az új Polgári Törvénykönyv vitája, amelyben néhány politikai gumicsont hangos rágása elnyomta a súlyos koncepcionális viták hangját.
Ebből a szempontból, igazságügyi államtitkárként a leg zavarba ejtőbb tapasztalatom az volt, hogy végső soron – szinte minden jogalkotási feladat során – politikai döntést kellett hozni az egymással szemben álló szakmai álláspontok között. Ez persze elkerülhetetlen, mivel a kormány jogalkotási tevékenységének szakmai és politikai felelőse az igazságügyi miniszter.
A törvény politikai eszközzé válásának legfőbb gátja maga a jog, a jogállam működése, mint ahogy korábban már jeleztem, a jog és a politika kapcsolatában a jog legalább annyira korlát, fék, keret, mint amennyire célként, vagy eszközként írható le a politika viszonya a joghoz. Ízlés dolga, és biztosan egyesek elvárása is, hogy a politika és a jog kapcsolatát a jognak ezzel a funkciójával kellett volna kezdenem, hiszen nyilvánvalóan ez minden modern jogállam alapja, a politika játékszabályait, a közhatalom mozgásterét a jog jelöli ki, csak a jog által biztosított keretek között végezhető a politikai tevékenység, és csak az élet olyan kérdéseire terjedhet ki a politika hatóköre, amit a jog megenged neki.
Ha azonban nem mutattam volna be a jog szerepét a politika célkitűzéseiben, eszközrendszerében, akkor nehezebben tudnám bemutatni azt az álláspontomat, hogy a jog és a politika kapcsolata demokratikus paradoxonként is felfogható, mivel a közhatalom külső korlátozásánál még nagyobb jelentőséggel bír a közhatalom önkorlátozása, hiszen a politika nem csak alávetettje a jog felsőbbségének, de alakítója is az önnön korlátait jelentő törvényeknek. Más szóval, a politika – bizonyos nem lényegtelen procedurális szabályok betartása mellett – megváltoztathatja önnön korlátait, a rá vonatkozó játékszabályokat, és kihirdetheti, hogy holnaptól más játékszabályok érvényesek.
Ilyen – sok vitát kiváltó – folyamat volt a 2011. évi alkotmányozás, amelynek elemzése és értelmezése a mai napig tart, és gyanítom, hogy még hosszú évekig fog tartani az a vita, hogy mi is történt 2011-ben, a jog és a politika viszonyában. Mivel ebben az alkotmányozásban magam is részt vettem, van személyes viszonyom az eseményekhez, ennek a tapasztalatomnak a közönséggel való megosztása már egy másik előadás tárgya lenne, erről most csak annyit mondanék, hogy értékelésem szerint, az új Alaptörvény a politikai önkorlátozás példája. Meggyőződésem, hogy az Alaptörvény objektív, elfogulatlan vizsgálata arra az eredményre vezet, hogy az új Alaptörvény jóval kevesebbet változtatott Magyarország alkotmányos berendezkedésén, mint amennyit megőrzött, azaz a politika – bár megtehette volna – alapvetően nem változtatott azokon a játékszabályokon, amit a jog határoz meg korlátjaként.
Témánkhoz kapcsolódik egy olyan polémia – politikai és jogi vita – amely szintén a 2011/12-es alkotmányozáshoz kapcsolódik. A nagy tekintélyű, de néha szereptévesztésben lévő Velencei Bizottság – amely eredetileg az Európa Tanács tanácsadó testülete, újabban az Európai Unió úgynevezett jogállamiság mechanizmusának furkósbotja – imponáló magabiztossággal állapítja meg negyvenhét ország bármelyik törvényéről, hogy kukába való, nem egyeztethető össze a csak a Velencei Bizottság által ismert európai értékekkel. Ez az alkotmányjogászokból álló testület, már-már vérvádként sütötte rá a bélyeget a magyar alkotmányozás folyamatára: „overruling”. Ami magyarul, nagyjából úgy fordítható le, hogy „felülalkotmányozás”. Ezzel a megfellebbezhetetlen ítélettel illette azt a jogalkotást, amivel az alkotmányozó hatalom beemelte az alkotmány keretei közé azokat a szabályokat, amelyről az alkotmánybíróság megállapította, hogy a korábbi (!) alkotmánnyal ellentétesek.
Témánk szempontjából, benne vagyunk a dilemma közepében, azaz mi a jog és a politika kapcsolata? Korlátozható-e az alkotmányozó hatalom az alkotmány védelmére hivatott szerv által? Kitől védi valójában az alkotmányt az alkotmánybíróság? Megvédhető-e az alkotmányozó hatalomtól az alkotmány? Másként megfogalmazva, van-e olyan jogi norma, amit a megalkotója nem változtathat meg? Ezekre a kérdésekre adható válaszok, már nagyon messzire vezetnek, meghaladják az én pozitivista szemléletemet. Minden bizonnyal igaz, hogy jogállamban nincs korlátlan hatalom, jog és politika harcában végül mindig a jognak kell győznie. De ennek a küzdelemnek a játékszabályait már nem az írott jogban kell keresnünk, a megoldás hasonlatos ahhoz, amit az előbb én a politika önkorlátozásának neveztem. Azzal kezdtem, hogy nem akarok szereptévesztésbe kerülni, ezért az én szerepem ma eddig tartott.
Köszönöm a figyelmüket."